聯合國秘書長的權力走廊

Wednesday, 01 October 2008

聯合國秘書長的權力走廊

「中國前常駐聯合國代表（大使）秦華孫 / 新華社聯合國分社前社長錢文榮」編撰

隨著聯合國現任秘書長科菲·安南的任期將於今年底屆滿，角逐下任秘書長的活動早在去年底已拉開帷幕，今年夏秋將進入白熱化。

　　人選由大會任命

　　人們常常把新秘書長的產生過程說成是“選舉”，嚴格講，這是不准確的，因為秘書長是由聯合國大會任命而不是直接選舉產生的。

　　《聯合國憲章》第97條規定：“秘書長應由（聯合國）大會經安全理事會之推薦委派之。”也就是說，秘書長職位的候選人首先要由安理會推薦，然后由大會就安理會的推薦進行審議，並以無記名投票表決獲多數票通過后任命之。

　　聯合國創始人在《憲章》中作出這樣的規定是有其政治上的特殊考慮的。

　　首先是涉及秘書長的地位和權力問題。在起草《憲章》的過程中，曾經考慮過把秘書長的地位定為“首席執行官”(Chief executive),等同於類似美國總統的地位（注：按照美國憲法，總統又稱“首席執行官”），但遭到時任美國總統羅斯福的否定，他認為這樣的定位將使秘書長權力太大，聯合國秘書長隻能是一個各種分歧的調解人（moderator of differences）,行使秘書和行政管理的職能。后經磋商，各方一致同意根據英、中兩國的建議將秘書長的地位定為“行政首長”（chief administrative officer，或譯為“首席行政長官”），也就等於類似美國白宮的大管家，因此，秘書長隻需大會任命，而不應由大會選舉產生。

　　第二，這還涉及安理會特別是擁有否決權的五個常任理事國在遴選秘書長過程中的作用問題。在1945年4月的舊金山制憲會議上，關於秘書長是否應由大會直接選舉產生曾發生激烈爭論，中小國家主張秘書長應由大會直接選舉產生，若安理會要插手的話，不得使用否決權，但遭到后來成為常任理事國的大國（主要是美國）的堅決反對。他們的理由是秘書長負有重要的政治責任，而他要有效地發揮政治作用，必須得到大國的信任，因此，在遴選秘書長過程中必須賦予安理會決定性的作用,並且因為遴選秘書長屬於實質性問題，按《憲章》規定，常任理事國應該可以使用否決權。最后還是決定由大會根據常任理事國一致同意的安理會的推薦人選進行投票表決后予以任命。因此，大會投票不是對候選人的表決，而是對安理會的推薦進行表決，實際上大會隻是起了一個橡皮圖章的作用。這是60年來安理會推薦的七任秘書長候選人在大會投票表決時無一例外獲得通過的主要原因。

　　“大國”掌握決定權

　　為了改變這種純橡皮圖章的狀況，多少顯示一下大會的作用，聯合國大會1997年8月22日通過了第51/241號決定，規定“大會應在任命秘書長過程中以及大會議程中題為‘任命聯合國秘書長’的議程項目下充分運用《憲章》所載的任用權。在無損於安全理事會特權的情況下,大會主席應與會員國協商,以查明獲會員國贊同的可能人選,並在通知所有會員國協商結果后,向安全理事會提交這項結果。”但是，實際上實權還是在五個常任理事國手裡，因為安理會挑選秘書長候選人的過程是先在安理會內就人選問題進行閉門磋商，然后由常任和非常任理事國分開進行無記名預測性投票（strawpoll,也叫摸底投票或模擬投票）。這項制度是1981年由時任聯大大會主席的烏干達大使奧圖努提出並開始實行的。為了易於識別是否有常任理事國投了否決票，規定常任理事國的票為藍色，1996年改為紅色，非常任理事國的票為白色。

　　這項制度雖然名義上叫預測性投票，實際上卻是決定性的，因為在1946年1月24日通過的大會第11（1）號決議中明確規定“秘書長應由安理會7理事國（后改為9理事國）之可決票包括全體常任理事國之同意票提名。”這就是說，隻要有一個常任理事國投了反對票，就構成否決，任何一位參選人就不可能成為安理會推薦的候選人。眾所周知，1996年加利秘書長競爭連任時，雖然他已獲得安理會15個成員國中14個國家的支持，但因擁有否決權的美國投了反對票而未能如願。在加利宣布退出后，時任副秘書長的安南才提出參選，實際上他是美國早已看中的人選。盡管如此，安南也經過了8次預測性投票，前7次投票中總有一張紅色的否決票，到第9輪投票時才獲得全體常任理事國的支持而順利當選。

　　因此，在挑選秘書長的過程中就會出現參加競爭秘書長職位的人沒有一個被選上，而沒有參加競選的反而登上了秘書長寶座的情況。典型的例子就是哈馬舍爾德。在第一任秘書長賴伊因先后遭到蘇聯反對和美國的批評於1952年10月被迫辭職后，直到1953年3月11日安理會決定推薦哈馬舍爾德為新秘書長之前，安理會曾對三位參選人進行投票表決，結果均未獲通過，他們是菲律賓的卡洛斯·羅莫魯、波蘭的斯克雷斯澤夫斯基和加拿大的萊斯特·皮爾森，其中羅莫魯和斯克雷斯澤夫斯基均未獲得足夠的可決票數，皮爾森雖然得到了9票，但因蘇聯投了否決票也未獲通過。隨后由法國駐聯合國大使推薦哈馬舍爾德作為候選人，經其它常任理事國的同意后，在安理會內順利獲得通過。時任瑞典外交部副部長的哈馬舍爾德本人當天從美聯社駐斯德哥爾摩記者那裡獲此消息時，他正在家裡與瑞典外交部的兩位同事進餐，他感到十分驚訝，他說：“我是被偶然挑選上的”。可見在大國達成關於他的協議之前他自己並不知道當了候選人並獲得大會任命。

　　上述兩個例子足以說明，遴選秘書長的真正權力在哪裡。而且挑選的過程是不透明的，是秘密進行的。前聯合國副秘書長布賴恩·厄克特把秘書長的任命說成是一個“在五大國嚴重操弄下的迷宮般的復雜過程”。他說，擔任秘書長的首要條件是必須能夠得到五個常任理事國中每一個國家的支持。但正如西方媒體所說，秘書長競選實際上隻不過是如同英國前議員和著名小說家斯諾筆下的“權力走廊”裡的角逐而已。也就是說，聯合國內存在這樣一個左右決策的權力中心，任何人離開了這個權力中心，全體成員國的支持都不可能當上秘書長，即使當上了，也要受這個權力中心的掣肘和左右。